曾经有业内同行感慨到：“首封与抵押权执行的冲突，夜路走多了一定会碰到的”。确实，首封法院和抵押权法院的执行权冲突问题，是个老生常谈的话题。

多个债权人向同一债务人申请执行，既有首封法院，又有抵押权法院，执行权到底该“花落谁家”？

《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第九十一条规定：“对参与被执行人财产的具体分配，应当由首先查封、扣押或冻结的法院主持进行”，可见，从法律上来说，提倡“首封处置优先”。然而，司法实践中，不少首封法院怠于实现债权，导致查封的抵押权法院颇受束缚，产生了不少矛盾。

因此，最高人民法院于2016年颁布《关于首封法院与优先债权执行法院处分查封财产有关问题的批复》，对首封和首押问题提出了解决思路及执行路径。许多地方法院也专门出台了司法解释。

本文拟结合相关法律法规，对首封法院和抵押权法院的执行权冲突以及首封债权人分配比例问题进行梳理，望能够抛砖引玉，与大家共同探讨。

一、首封和抵押权法院的执行权矛盾点

“首封优先”原则很大程度上影响了抵押权人对抵押物的优先受偿权，主要表现在以下几点：

1、首封法院仅有执行优先权，并无受偿优先权，如果首封债权金额远远小于抵押权债权的金额，首封法院不愿“兴师动众”为他人做嫁衣。

2、部分首封债权就是债权人故意而为之。为获取更多利益，首封债权人与抵押权人进行谈判，如果抵押权人不同意其条件，便设置阻碍，故意拖延执行程序。

3、还有部分首封债权是债务人故意而为之。债务人为了避免或拖延履行义务，特意找“托”对名下财产进行首封，为抵押权人实现优先受偿权制造阻碍。

无论如何，以上原因皆会造成抵押权人权利受损。如果首封法院或者首封债权人不配合执行，抵押权人优先受偿权的实现将变得遥遥无期。

二、地方高院出台的针对性法规

由于首封法院和抵押权法院的执行权矛盾日益凸显，各地高院陆续出台相应文件予以规制。按时间顺序介绍如下：

浙江高院执行局关于多个债权人对同一被执行人申请执行和执行异议处理中若干疑难问题的解答【浙高法执〔2012〕5号】（2012.3）

第十四条：被执行人已设定抵押的财产被执行普通债权的法院在先查封，如抵押财产的价值低于或相当于抵押债权额的，应由那个法院处置？

答：此种情况下，在先查封法院应将抵押财产的处分权移交给执行抵押债权的法院。在先查封法院不同意移交的，执行抵押债权的法院可以报请其与在先查封法院的共同上级法院协调处理。

第十五条：被执行人已设定抵押的财产被执行普通债权的法院在先查封，该财产的价值高于抵押债权额，但执行普通债权的法院怠于处分，或者其当事人以执行和解等为由要求暂不处分财产，执行抵押债权的法院应如何处理？

答：执行抵押债权的法院可以报请其与在先查封法院的共同上级法院协调处理，要求移转抵押财产处置权。

可以看出，浙江高院对首封法院和抵押权法院的执行权冲突问题进行了分情况处理：如果抵押物的价值低于或等于债权金额，抵押权法院享有优先处分权；如果抵押物的价值高于债权金额，且出现首封法院或首封人怠于执行的情况，抵押权法院也享有优先处分权。

《江苏高院执行局关于执行工作若干疑难问题的解答》（2013）

第18条：首查封法院怠于处置查封财产的，如何处理？

答：首查封法院在执行查封（诉讼中的查封自执行立案之日起转化为执行查封）生效之日起1个月内（对于不能长期保存的物品在合理时间内）无正当理由未启动评估、拍卖（变卖）等财产处置程序的，可以认定为怠于处置查封财产。

 轮候查封法院与怠于处置查封财产的首查封（以下均包括扣押）法院就处置查封财产问题应先协商处理，协商不成的，应层报共同上级法院，按照下列情况处理：

  

 （一）首查封法院执行的债权是普通债权，仅有一个轮候查封法院执行的债权享有抵押权等优先受偿权，首查封法院怠于处置查封财产的，由执行优先受偿债权的轮候查封法院处置查封财产。

（二）首查封法院执行的债权是普通债权，有多个轮候查封法院执行的债权享有抵押权等优先受偿权，首查封法院怠于处置查封财产的，一般由在先的执行优先受偿债权的轮候查封法院处置查封财产；特殊情况下经共同上级法院批准（为方便处置查封财产或为保障查封财产拍卖价值的最大化），也可以由在后的执行优先受偿债权的轮候查封法院处置查封财产。

其实，江苏高院还是“首封优先”原则，本质上并没有改变，只是提出如果首封法院怠于执行，抵押权法院可以优先执行。

北京市法院执行案件办理流程与执行公开指南【京高法发[2014]183号】（2014.4）

第五十四条 主持分配的法院

对被执行人财产的处置和具体分配，原则上由首先查封、扣押或冻结的法院主持进行。本市法院之间亦可协商由非首封的法院主持进行；协商不成的，可报请市高级人民法院予以协调。

北京法院其实也并未突破“首封优先”原则。

《福建省高级人民法院关于依法规范金融案件审理和执行的若干意见（试行）》（2014.10）

第25条：进一步规范省内法院间享有优先受偿权执行法院对标的物的优先处置程序。若首先查封的案件为普通债权，首先查封法院应在收到对该标的物享有优先受偿权执行法院的通知后10个工作日内，将标的物交由享有优先受偿权法院拍卖并主持分配，但该标的物仍由首先查封法院继续查封。发生争议的，由争议法院的共同上级人民法院负责协调。

福建高院实现了较大突破，规定只要抵押权法院出具通知，便可移交优先处置权，可以说是第一个彻底"推翻"首封优先的省份。

上海高院《关于在先查封法院与优先受偿债权执行法院处分查封财产有关问题的解答》（2014）

第3条：基于上述原则和综合考虑相关因素后，应当如何确定查封财产的处分法院？

答：在先查封法院与优先受偿债权的执行法院均系上海法院的，原则上应当由已经进入终局执行且享有在先优先受偿权的债权的执行法院负责查封财产的处分。

第4条：在上述处理原则之外，哪些情形下应当由在先查封的法院处分查封财产？

答：第一，在先查封的债权即为享有在先优先受偿权的债权，其虽未进入执行程序，但查封财产在依法清偿在先查封的债权以及执行费用等后无剩余的；第二，在先查封债权对查封财产已经进入财产变现程序，且查封财产在依法清偿在先的优先受偿债权以及执行费用后能够全部或者部分清偿在先查封债权的。

上海高院不仅规定抵押权法院优先执行财产，更在两种首封优先的情况下对抵押权人做出了最大程度的保护。

山东高院出台《关于处理在先查封法院与优先受偿债权执行法院处分查封财产执行争议若干问题的规定（试行）》（2015.10）

第1条：对某项财产采取在先查封措施的法院与对该财产享有优先受偿权的债权执行法院因处分该财产产生执行争议的，原则上由在先查封法院对该财产进行处分。

第2条：有下列情形之一的，可以由对被查封财产享有优先受偿权的债权执行法院处分查封财产：

（一）享有优先受偿权的债权已经进入执行程序，在先查封债权尚未进入执行程序的；

（二）在先查封债权与优先受偿债权均已进入执行程序，但在先查封案件的申请执行人拒不配合法院处分财产致使无法启动拍卖、变卖程序的；

（三）在先查封债权与优先受偿债权均进入执行程序，但在先查封案件当事人达成执行和解尚未过履行期的；

（四）在先查封债权与优先受偿债权均进入执行程序，但在先查封案件被依法暂缓执行或中止执行的。

山东高院仍坚持“首封优先”，但规定了四种抵押权优先的特殊情形。

江苏高院《关于首查封普通债权法院与轮候查封优先债权执行法院之间处分查封房地产等相关问题的解答》（2015.11）

第1条：普通债权法院与优先债权法院之间如何确定查封房地产的处分法院？ 

普通债权法院与优先债权法院均系江苏法院的，应当由已经进入执行程序且享有优先债权的在先轮候执行法院负责查封房屋的处分。 

普通债权法院已经启动房地产评估或拍卖程序且处分房地产价值在扣除执行费用、优先债权后有剩余分配变价款的除外。 

此次江苏法院不同于2013年，而是大胆地肯定了抵押权人的优先处置权，推翻了之前的“首封优先”原则。

三、最高法出台的突破性法规

为回应司法实践的需求，最高法也在2016年权衡了“首封优先处置”和“抵押权优先处置”两种制度的利弊之后，将实践经验上升为统一规则，既保障了优先债权及时实现，又兼顾了首封优先制度。

最高人民法院关于首先查封法院与优先债权执行法院处分查封财产有关问题的批复【法释〔2016〕6号 】（2016.4）

第一条：执行过程中，应当由首先查封、扣押、冻结(以下简称查封)法院负责处分查封财产。但已进入其他法院执行程序的债权对查封财产有顺位在先的担保物权、优先权(该债权以下简称优先债权)，自首先查封之日起已超过60日，且首先查封法院就该查封财产尚未发布拍卖公告或者进入变卖程序的，优先债权执行法院可以要求将该查封财产移送执行。

针对最高法的批复，我们得出以下分析：

一、首封法院优先处置仍然为司法实践的大前提大原则。在此基础上，抵押权法院才有例外的优先处置条件。

二、抵押权法院例外的优先处置条件必须满足下述3点：

1、已进入其他法院执行程序

2、自首先查封之日起已超过60日，且首先查封法院就该查封财产尚未发布拍卖公告

3、出具商请移送执行函，并附确认优先债权的生效法律文书及案件情况说明

三、“首封法院”应为执行阶段的首封法院。《批复》第一条写明“执行过程中，应当由首先查封、扣押、冻结法院负责处分查封财产”。这就说明，“首封法院”应限定在执行阶段的首封法院。

四、首封债权人的分配比例问题

为什么很多首封债权人怠于执行呢？

这是由于，对于首封债权人来说，执行过程中会付出大量的劳动、时间、人力成本，且要承担更高的诉讼成本和更大的法律风险，而分配财产时却不能优先受偿。所以近年来，社会各界不断呼吁在财产分配中，适当提高首封债权人的受偿比例或予以补偿。

其实，部分地区已对此有了司法实践。如浙江高院《关于在立案和审判中兼顾案件执行问题座谈会纪要》（浙高法〔2009〕116号）第三条第（四）项规定："首先申请财产保全并成功保全债务人财产的债权人在参与该财产变价所得价款的分配时，可适当多分，但最高不得超过20%”；重庆高院《关于执行工作适用法律若干问题的解答（一）》》（渝高法〔2016〕63号）第七问回答道：“保证参与分配债权都有受偿的前提下，可适当予以多分，多分部分的金额不得超过待分配财产的20%且不高于该债权总额”；北京市高、中级法院执行局（庭）长座谈会（第五次会议）纪要 ——《关于案款分配及参与分配若干问题的意见 》中也提出：“参与分配程序中，若执行标的物为诉讼前、诉讼中、仲裁前或仲裁中依债权人申请所保全的财产，在清偿对该标的物享有担保物权和法律规定的其他优先受偿权的债权后，对该债权人因申请财产保全所支出的成本及其损失，视具体情况优先予以适当补偿，但补偿额度不得超过其未受偿债权金额的20%；其剩余债权作为普通债权受偿。”

另外，某些地级市也对此做出相关规定。比如，《福州市中级人民法院关于参与分配具体适用的指导意见》第九条规定：“被执行人的财产无法清偿所有债务时，对首先采取财产诉讼保全措施的债权人，可以适当提高执行款分配比例。其债权额高于保全财产价额的，则在其债权额的范围内，提高比例幅度为保全财产价额的15%到20%；其债权额低于保全财产价额的，则在保全财产范围内，提高比例幅度为其债权额的15%到20%。”