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“乡村振兴、金融扶贫”系列——农村宅基地使用权抵押担保问题梳理与建议（一）
发表时间：2021-8-10 15:02:19 阅读次数：
来源 | 彰平 合同说
作者 | 彰平
实际上，现在农村最难的还是没有资金推动其发展。因为农村融资渠道较少，贷款相对来说又比较难，而且贷款金额也不大，不利于农村经济的发展，也不利于乡村振兴的实现。因此，如何破解乡村振兴的资金难题，打破资金困难带来的一系列发展难题，是大家都在思考的问题，也是推动乡村振兴和发展的关键因素。
随着乡村振兴政策的实施，如何带动农民致富，如何将农村闲置宅基地和住房盘活，如何将农村闲置的土地变得有价值，是农村发展的基本要求。本文梳理了宅基地使用权（农民住房财产权）抵押担保涉及的问题，以期对从事该项业务的金融机构有所参考。
1问题1：什么是宅基地使用权 （农民住房财产权）抵押？
农民住房财产权抵押贷款，是指在不改变宅基地所有权性质的前提下，以农民住房所有权及所占宅基地使用权作为抵押、由银行业金融机构向符合条件的农民住房所有人发放的、在约定期限内还本付息的贷款。
农村宅基地使用权是农村集体经济组织成员的一项权利，具有身份属性，宅基地的使用权和所有权是分离的，村民只有宅基地的使用权，宅基地的所有权归村集体所有。
2问题2：农村宅基地有哪些特征？
（1）农村村民实行一户一宅制。即每户农村村民只能在一个地方拥有一处宅基地。
（2）农村村民建住宅应当符合土地利用总体规划，并尽量使用原有宅基地和村内空闲地。农村村民建设住宅只能使用乡（镇）土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地区的土地。
（3）农村村民建住宅，由县级人民政府审批。但涉及占用农用地的，应当办理农用地转用审批。农村村民宅基地审批要公开、公平和公正。
3问题3：宅基地使用年限有多长？
《民法典》第363条规定，宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理的相关法律和国家有关规定。宅基地使用权是农村居民的一项重要权利。
在法律允许范围内，农村居民可以对自己的宅基地行使占有、使用等权利。宅基地所属类型不同，这种使用权行使年限也不相同。农村宅基地被分为两种情况：一种宅基地是国有土地上的宅基地，这种宅基地有使用年限限制，法律规定其使用年限不得超过七十年。另外一种是集体土地上的宅基地使用权，法律规定这种宅基地使用权没有时间限制。
4问题4：宅基地使用权是否允许办理抵押？
（1）法律对宅基地使用权抵押是禁止的。最早见于《担保法》第37条，《物权法》第184条第1款沿袭了这一规定。这种制度设计，源自现立法者对宅基地使用权的福利性、保障性定位。我国法律之所以规定宅基地等财产不得抵押，其目的在于保护农民基本的生存权利。如农村宅基地使用权可用于抵押借款，一旦抵押权人行使抵押权，就会导致农民居无住所，带来严重的社会问题。因为实现抵押权的最终形式是使用权转让。而宅基地使用权的主体只能是本集体经济组织内的村民，其他人不能也不允许成为宅基地使用权人。
【典型案例】
最高院（2015）民申字第766号【裁判观点】
本案中，即使抵押人履行配合义务也不能办理房屋抵押登记，因为集体所有的宅基地使用权不能抵押，土地使用权和房屋分开抵押不符合我国现有的法律规定。（2）在试点地区放开抵押政策。随着我国农业现代化、城乡一体化的不断推进，农村金融的现实需求日益增长，而农民除住房和宅基地外，能够提供用作融资担保的少之又少，这就从客观上阻碍了农村金融和农业现代化的发展。
由此，决策者认识到，只有改革完善包括宅基地制度在内的农村土地制度，赋予农民更多财产权利，有效盘活农村资源、资产，才能真正推进农村金融改革和农业现代化的发展。允许宅基地使用权抵押，就是“赋予农民更多财产权利，有效盘活农村资源、资产”的有效举措。
2015年12月，第十二届全国人大常委会第十八次会议决定：在天津市蓟县等59个试点县、市、区行政区域暂时调整实施《物权法》、《担保法》关于集体所有的宅基地使用权不得抵押的规定，即在试点地区对宅基地使用权抵押实行“解禁”。
国务院于2015年8月发布《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》(国发[2015]45号)，对“两权”抵押贷款试点作出了具体部署；中国人民银行等主管部门于2016年3月15日联合发布《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》，对相关问题作了更具操作性的规定。因《民法典》（自2021年1月1日起施行）第399条规定基地使用权不得抵押，所以，目前仍只是试点地区可以办理宅基地使用权抵押担保业务。
5问题5：宅基地使用权可以转让吗？
根据中国人民银行等主管部门于2016年3月15日联合发布《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》规定，农村宅基地使用权可以转让，但必须具备以下条件:
一是转让人户口已迁出本村或“一户多宅或多房”。
如系一户一宅，转让人须明确表示不再申请宅基地，且有证据表明其已有住房保障;
二是转让人与受让人为同村人；
三是受让人无住房和宅基地;
四是经本村委会同意;
五是宅基地使用权不能单独转让，须与住房一并转让。