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“乡村振兴、金融扶贫”系列——农村宅基地使用权抵押担保问题梳理与建议（二）
发表时间：2021-8-10 15:03:58 阅读次数：
出品 | 彰平 合同说
作者 | 彰平
实际上，现在农村最难的还是没有资金推动其发展。因为农村融资渠道较少，贷款相对来说又比较难，而且贷款金额也不大，不利于农村经济的发展，也不利于乡村振兴的实现。因此，如何破解乡村振兴的资金难题，打破资金困难带来的一系列发展难题，是大家都在思考的问题，也是推动乡村振兴和发展的关键因素。
随着乡村振兴政策的实施，如何带动农民致富，如何将农村闲置宅基地和住房盘活，如何将农村闲置的土地变得有价值，是农村发展的基本要求。本文梳理了宅基地使用权（农民住房财产权）抵押担保涉及的问题，以期对从事该项业务的金融机构有所参考。
6宅基地使用权抵押有哪些限制条件？
1.抵押权主体限制
《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》第2条规定：抵押权人仅限于银行业金融机构。
2.抵押人条件限制
《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》第4条规定：借款人以农民住房所有权及所占宅基地使用权作抵押申请贷款的，应同时符合以下条件：
（1）具有完全民事行为能力，无不良信用记录；
（2）用于抵押的房屋所有权及宅基地使用权没有权属争议，依法拥有政府相关主管部门颁发的权属证明，未列入征地拆迁范围；
（3）除用于抵押的农民住房外，借款人应有其他长期稳定居住场所，并能够提供相关证明材料；
（4）所在的集体经济组织书面同意宅基地使用权随农民住房一并抵押及处置。
以共有农民住房抵押的，还应当取得其他共有人的书面同意。
3.借款用途限制
借款人获得的农民住房财产权抵押贷款，应当优先用于农业生产经营等贷款人认可的合法用途。
7宅基地使用权抵押是否以宅基地使用权登记“确权”为条件？
依《民法典》规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。
无论是《民法典》还是其他法律，均未对宅基地使用权的设立、变更、转让和消灭作出与“登记生效”规则不同的规定。因而从解释论上说，登记是宅基地使用权设立(取得)的条件，未经登记的宅基地“使用权”只能视为一种合法占有，而不具有物权属性。为了明确物权归属，保障交易安全，宅基地使用权抵押应以宅基地登记确权为条件，未完成宅基地登记确权的宅基地不得办理抵押。
《民法典》第396条继承了《物权法》的规定的“房地一体”原则， 以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押。以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押。抵押人未依据前款规定一并抵押的，未抵押的财产视为一并抵押。第417条规定：建设用地使用权抵押后，该土地上新增的建筑物不属于抵押财产。该建设用地使用权实现抵押权时，应当将该土地上新增的建筑物与建设用地使用权一并处分。但是，新增建筑物所得的价款，抵押权人无权优先受偿。
就农村房屋抵押而言，无论是试点地区之规定，还是国家政策性文件，均贯彻了“房地一体”这一原则，要求农民住房财产权设立抵押时须将集体建设用地使用权(宅基地使用权)一并抵押，即“地随房走”。
同理，若以宅基地使用权设立抵押，该宅基地上的农民住房也应一并抵押，抵押人未将其住房一并抵押的，未抵押的住房视为一并抵押。不过，若农民住房建造于宅基地设定抵押之后，则其不属于抵押财产，抵押权人实现抵押权时，应当将宅基地上新增的住房与宅基地使用权一并处分，但新增住房所得的价款，抵押权人无权优先受偿。
9宅基地使用权的抵押权如何实现？
《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》要求在借款人不履行到期债务或发生当事人约定的情形时，通过与商品住房不同的抵押权实现方式，来确保抵押权人的权利实现，以降低风险。
为回应这一要求，《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》提供了具体的解决方案。《暂行办法》第12条规定：“因借款人不履行到期债务，或者按借贷双方约定的情形需要依法行使抵押权的，贷款人应当结合试点地区实际情况，配合试点地区政府在保障农民基本居住权的前提下，通过贷款重组、按序清偿、房产变卖或拍卖等多种方式处置抵押物，抵押物处置收益应由贷款人优先受偿。变卖或拍卖抵押的农民住房，受让人范围原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内。”但是在实践中，由于该规范效力层级较低，且缺乏细化规定，加之不确定各地做法是否存有差别，金融机构仍然担心其中的政策风险，所以对于宅基地抵押的放贷态度仍然较为谨慎。因此，如何在抵押权实现中给予金融机构以足够的信心，是宅基地使用权抵押制度改革中需要解决的重要问题。
依据目前的惯例，贷款重组的方式主要包括变更担保条件、调整还款期限、调整贷款利率、变更借款主体、减免贷款利息等，实践中既可以单独使用也可将这些方式结合使用。
有学者引入“收益执行”的抵押权实现方式，提出在住房财产权本身价值较高，而担保的债权本身不大的场合，可以不采取变卖农村住房的方式实现抵押权，而采取强制管理的方式，由执行法院或其聘请的管理人直接将住房出租，以租金清偿债务。此种方式在宅基地抵押权实现中，并不直接对抵押物进行处分，而是通过抵押物的孳息收取来实现债权的优先受偿，虽对宅基地的使用会构成限制，但并未改变宅基地使用权的权属，相较于拍卖、变卖而言更为缓和。
纵观上述宅基地使用权抵押的实现方式，贷款重组，强制管理，拍卖、变卖、折价依次呈现出对宅基地使用的干涉由弱到强的态势。考虑到宅基地使用权的社会保障功能并未完全剥离，笔者认为，上述方式的采用应当存有顺序。在贷款合同到期而借款人不能清偿债务或发生合同约定的抵押权实现的情形时，若贷款重组的条件满足，首先应当鼓励银行与借款人达成更换担保方式，更换抵押标的，调整还款期限等贷款重组协议，以最大可能减少借款人丧失住房基本权利的可能。而在不满足贷款重组条件或者双方不能达成贷款重组协议时，如果满足“收益执行”的条件，则应优先考虑以“收益执行”的方式实现抵押权。只有在贷款重组和“收益执行”均不能达成的情形下，才应当采取传统的拍卖、变卖、折价等方式实现抵押权。这种具有适用顺序的规范模式，在现有条件下，可以在最大程度上防止宅基地使用权社会保障功能的落空。
10试点地区有哪些先进经验？
德清模式：2015年7月，全国进行了33个县市的农村土地制度改革试点，德清县是其中之一。
三种贷款模式：《鼓励银行业金融机构开展宅基地使用权（农房财产权）抵押贷款的指导意见》，对该县农户用宅基地进行抵押贷款制定了3种模式，确保贷款顺畅进行：
- “宅基地使用权+房屋所有权”模式进行贷款；
- “宅基地使用权+房屋使用权”的贷款模式；
- “单一宅基地使用权”贷款模式。
三权分置：2020年6月，全国新一轮农村宅基地制度改革试点开展，德清县成为首批试点县份，并于当年12月，获得了全国首批宅基地农户资格权登记证，从而成为全国首批农村宅基地“三权分置”改革试点的县市，为我国农村宅基地改革政策制定提供必要的经验支持。宅基地的“三权分置”更是让宅基地的所有权、资格权和使用权变得有实际经济价值，从而为宅基地的改革走出了一条与众不同的改革之路。农村土地确权和宅基地“三权分置”改革，为盘活农村土地，带动农村经济发展，增加农民收入，从而更好的实现乡村振兴战略，更好的拉近农村和城市的差距，具有很好的借鉴意义。